虚开增值税专用发票案件已经成为当前税收“黑名单”的主要来源。基层税务机关认为新公告中应纳入“黑名单”的虚开增值税专用发票案件标准值得商榷，并且案件公告流程不利于抑制“空壳”虚开案件高发的情形，影响了“黑名单”效力的发挥。
《重大税收违法案件信息公布办法（试行）》自2014年10月1日起施行。2016年6月1日起，国家税务总局开始执行修订后的《重大税收违法案件信息公布办法（试行）》（以下简称新公告）。在实施重大税收违法企业惩戒过程中，笔者发现，虚开增值税专用发票案件的增幅突出。以杭州市为例，自2014年“黑名单”公布办法实施，2014年、2015年两年纳入“黑名单”企业仅5户，无虚开增值税专用发票案件；2016年，纳入“黑名单”企业升至23户，其中虚开案件14户，占比61%；2017年，该两项数据分别为73户和59户，虚开案件占比达到81%。虚开增值税专用发票案件已经成为当前税收“黑名单”的主要来源。
入选“黑名单”的标准值得商榷
由于虚开增值税专用发票案属于必须对外公布且不存在信用修复的案件，一旦对外公告两年内不得撤销。因此，对于符合新公告第六条第一款第五项规定的相关案件，选取必须慎之又慎。当前，基层税务机关认为新公告中应纳入“黑名单”的虚开增值税专用发票案件标准有可商榷的地方，并且案件公告流程不利于抑制“空壳”虚开案件高发的情形，影响了“黑名单”效力的发挥。
虚开发票认定与逃税认定界限模糊。《中华人民共和国发票管理办法》第九条对虚开发票进行了定性：“任何单位和个人不得有下列虚开发票行为：（一）为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；（二）让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；（三）介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。”即取得虚开发票也属于虚开发票范畴。如果行为人虚开了增值税专用发票，又持有该发票到税务机关申报抵扣税款，此类行为人既符合虚开增值税发票的规定，又符合逃税的规定。新公告第六条第一款规定“纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款，查补税款金额100万元以上，且任一年度查补税额占当年各税种应纳税总额10%以上”，即为逃避缴纳税款行为，查补税款金额100万元以上，且任一年度查补税额占当年各税种应纳税总额10%以上的需要纳入“黑名单”，金额不达到标准则不予纳入。同时新公告第六条第五款规定“虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票的”，即虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票，无数额限制均需纳入“黑名单”。在实际工作中，对于这类既是“逃税行为”又是“虚开行为”的案件，无论最终处理处罚决定书对其定性是“逃税”抑或“虚开”，行为人的违法实质是一样的。对于接受虚开并已经抵扣的案件来说，新公告中的“逃税”公布门槛无疑远高于“虚开”。这就可能造成犯了同类错误的企业，接受的惩戒力度不同，有失公平。
虚开增值税发票公布门槛较低。在对外公布的虚开增值税专用发票“黑名单”案件中，有两类案件值得关注。一是企业存在买票行为或者对外虚开行为，但涉及金额税额较小，社会危害较为轻微。二是企业在接受税务稽查前，可能已发现异常发票，自行对问题发票作进项转出处理，并未造成国家税款流失。杭州市2016年～2017年度因虚开增值税专用发票而“上榜”的案件中，涉及税款10万元以下的有35户，占比49%；另有15户企业在税务稽查前已对问题发票进行相应调整。但依据国家税务总局《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》（税总发〔2013〕66号）第十五条第一款规定，对于委托方已开具《已证实虚开通知单》的必须立案检查。对于取得《已证实虚开通知单》的受托方，即使在立案检查过程中，发现被查企业未抵扣问题发票，也会对企业取得虚开发票行为进行相应处罚。新公告中虚开增值税专用发票案件公布标准无数额限制，这就造成了部分对发票管控不严的企业，特别是实体中小企业“上榜”很多。他们中很多涉及违规税款金额较小甚至并没有造成国家税款流失，但是一旦触及“虚开专用发票”这根高压线，就立刻成了“失信”企业，对企业的声誉、信贷资金等造成不利影响。
公布流程不利于抑制现阶段走逃失联高发的虚开新态势。近年来，利用“空壳”企业虚开的案件高发。不法分子利用商事制度改革后带来的宽松环境，注册各类“空壳”企业，进行虚开违法活动。此类案件往往涉案金额较大，性质恶劣。稽查部门无法联系走逃失联的企业，各类文书只能通过公告方式送达。案件自下达检查通知书起至相关处理处罚决定书送达，至少需要3次为期30天的公告期。此外，新公告第六条规定“符合前款规定的重大税收违法案件，由税务稽查局作出了《税务处理决定书》或《税务行政处罚决定书》，且当事人在法定期间内没有申请行政复议或者提起行政诉讼，或者经行政复议或法院裁判对此案件最终确定效力后，按本办法处理”。即税务机关作出《税务处理决定书》或《税务行政处罚决定书》后，需再等待一定时间方可公告。其中行政复议期为自文书送达后75天内（15天限缴时间加60天复议时间）；行政诉讼期为自送达后6个月内。这表明稽查部门通过调查，判断走逃失联企业涉嫌虚开专用发票，下达的处理处罚决定书生效后，至少过6个月案件才能对外公告。这项规定不利于抑制以“短、平、快”为特征的虚开案件。在6个月的行政诉讼期内，违法分子极有可能又以另一面目注册新的“空壳”企业，重演上一轮违法活动。
建议完善税收违法“黑名单”制度
为了进一步有效惩戒涉税违法行为，构建“亲清”新型税企关系，推进社会信用体系建设，笔者建议，对虚开增值税专用发票列入税收违法“黑名单”情况进行调整，完善实施细则，对失信纳税人形成更加规范合理的联合惩戒新格局。
明确接受虚开发票行为的法律定性。对于行为人接受虚开增值税专用发票且进行了申报抵扣，其接受虚开行为是行为人逃税的手段方法，虚开增值税发票行为和逃税行为并不是两个相对独立的行为。虚开增值税专用发票的最终目的就是为了实现逃避缴纳国家税款。在现实中，利用虚开专用发票进行逃税的案例也比较常见。针对这类案件，建议国家税务总局出台相应的定性标准，规范基层税务机关的日常操作，确保“黑名单”的公平与公正。
适当提高虚开增值税发票公布门槛。国家税务总局推行“黑名单”制度的初衷是为维护正常的税收征管秩序，惩戒严重涉税违法行为。对于虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票金额巨大，违法情节严重、有较大社会影响的案件，其行为破坏了正常的税收管理秩序，直接损害了增值税管理的链条，应当予以公布。部分违法行为较为轻微，有的甚至并没有造成国家税款流失，此类案件的“上榜”与现阶段要求进一步完善纳税评价机制、优化税收环境的大背景不相符。建议将虚开增值税发票的标准提高至虚开专用发票25份或者金额10万元以上；对于非恶性案件，未造成国家税款流失的，建议适用只录入不公开的信用修复机制。
适当缩短走逃失联企业虚开案件的公布流程。对于已经走逃失联的虚开单位，建议在处理处罚决定书公告期满后即可录入重大案件公告系统，加快对上述案件开展联合惩戒的响应速度。同时，建议“黑名单”系统与税务登记系统联网，杜绝不法分子再次注册、开票或者再次涉税违规的可能。
